21世紀(jì)以來(lái)，特別是“十一五”、“十二五”兩個(gè)規(guī)劃實(shí)施期間，我國(guó)的城鎮(zhèn)污水處理實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，截至目前，全國(guó)所有設(shè)市城市和92%以上的縣城均建成了污水處理廠，總處理能力已經(jīng)突破1.7億m3/d，年處理污水總量超過(guò)540億m3，我國(guó)已成為世界上污水處理規(guī)模*大的國(guó)家，與美國(guó)的污水處理能力相當(dāng)。城鎮(zhèn)污水處理是政府公共服務(wù)的重要組成部分，具有很強(qiáng)的公益性；污水處理又是個(gè)技術(shù)性比較強(qiáng)的行業(yè)，行業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)技術(shù)的進(jìn)步，也離不開(kāi)相關(guān)政策的正確引導(dǎo)。

2006年，原建設(shè)部針對(duì)當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)污水處理廠“重廠輕網(wǎng)”、污水處理廠建成后曬太陽(yáng)等問(wèn)題，提出“城鎮(zhèn)污水處理廠投入運(yùn)行后的實(shí)際處理負(fù)荷，在一年內(nèi)不低于設(shè)計(jì)能力的60％，三年內(nèi)不低于設(shè)計(jì)能力的75％”的政策要求，為扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)發(fā)揮了巨大作用，其影響至今仍然深入；2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定《城鎮(zhèn)污水處理考核暫行辦法》，從設(shè)施覆蓋率、污水處理率、污水處理負(fù)荷率、主要污染物削減效率等技術(shù)方面設(shè)定了考核指標(biāo)，有力推動(dòng)了城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施由城市到縣城快速普及，為污水處理能力的飛速提升、減少污水處理廠“曬太陽(yáng)”現(xiàn)象、提高污水處理設(shè)施效能發(fā)揮了巨大作用。由此可見(jiàn)，通過(guò)政府監(jiān)督考核的引導(dǎo)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)污水處理的行業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步，促進(jìn)污水處理技術(shù)路線的優(yōu)化，為城市發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)支撐。表1中列出了我國(guó)不同時(shí)期出臺(tái)的部分指導(dǎo)性文件，及其對(duì)行業(yè)發(fā)展和技術(shù)路徑的促進(jìn)作用。

當(dāng)前，隨著城市、縣城污水處理設(shè)施的基本普及，全國(guó)約50%的人口享受著污水處理公共服務(wù)。然而，伴隨污水處理的飛速發(fā)展，一些新問(wèn)題也逐步暴露出來(lái)，主要有：

2.1單位污水處理量的污染物削減效能有所降低

自2007年到2016年，十年間城鎮(zhèn)污水處理的規(guī)模由0.77億m3/d增長(zhǎng)到1.77億m3/d，增長(zhǎng)了130%，污水處理量由178億m3/年增長(zhǎng)到542億m3/年，增長(zhǎng)了204%，全年主要污染物減排量（以化學(xué)需氧量COD計(jì)）由523萬(wàn)t增長(zhǎng)到1 300萬(wàn)t，增長(zhǎng)了148%，COD的減排量增幅滯后于污水處理量的增幅，說(shuō)明單位污水處理規(guī)模的處理效能在下降（如圖1）；從十年間的污水處理廠進(jìn)水COD濃度變化更能看出這一趨勢(shì)（如圖2），從2007年的351 mg/L下降到目前的266 mg/L，降幅達(dá)24%。

污水處理廠進(jìn)水COD濃度降低主要有幾個(gè)原因，一是污水處理廠的快速發(fā)展，管網(wǎng)系統(tǒng)仍普遍沿用原有的合流制管網(wǎng)甚至雨水管網(wǎng)，這些管網(wǎng)許多建設(shè)于上個(gè)世紀(jì)，甚至還有二三十年前建設(shè)的暗渠、排水溝等，年久失修現(xiàn)象不同程度存在，管網(wǎng)破損、錯(cuò)接、混接現(xiàn)象突出，雨水、地下水滲入，甚至還存在河水倒灌現(xiàn)象，導(dǎo)致污水收集的范圍越大、污水處理廠收集到的污水越“稀”；二是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)廢水進(jìn)入城鎮(zhèn)污水處理廠的比例減少，體現(xiàn)在BOD/COD的比值從2007~2011年略有增高（見(jiàn)圖3），之后基本穩(wěn)定在0.42左右，說(shuō)明污水的可生化性趨好向穩(wěn)，接近生活污水的可生化性。

2.2污泥處置的矛盾日益突出

每年處理的540多億m3水，可產(chǎn)生含水率80%的污泥近3 000萬(wàn)t，目前無(wú)害化、資源化處置的比例很低，許多地方仍主要依賴填埋處置，這又造成垃圾填埋場(chǎng)不堪重負(fù)的問(wèn)題；臨時(shí)處置的污泥仍存在二次污染隱患。需要強(qiáng)調(diào)的是，污泥是伴隨著污水處理的快速發(fā)展而伴生的問(wèn)題，不應(yīng)視為“洪水猛獸”，而應(yīng)該打通減量化、無(wú)害化、資源化的全鏈條路徑，讓污泥真正能變廢為寶，這需要通過(guò)中央的政策引導(dǎo)，引起城市人民政府高度重視，帶動(dòng)污泥處置的發(fā)展。

2017年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部修訂頒布《城鎮(zhèn)污水處理工作考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱考核辦法），大幅調(diào)整了原考核辦法的內(nèi)容，體現(xiàn)了很強(qiáng)的針對(duì)性，在百分制中，污水處理效能、主要污染物削減效率、污泥處置3項(xiàng)技術(shù)內(nèi)容占75分，監(jiān)督管理和進(jìn)步鼓勵(lì)2項(xiàng)管理分?jǐn)?shù)占25分。仔細(xì)分析技術(shù)部分的考核要求可以發(fā)現(xiàn)，修訂后的考核辦法對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)發(fā)展的路徑、趨勢(shì)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)作用。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

3.1淡化污水處理率的影響

污水處理效能分為污水處理率和污染物削減效能兩個(gè)部分，其中，污水處理率是指污水處理量和污水排放量的比值，其中，污水排放量是依據(jù)城鎮(zhèn)供水總量折算而來(lái)。隨著污水處理進(jìn)入了新的階段，污水處理率已經(jīng)面臨著計(jì)算方法失真、統(tǒng)計(jì)方法誤差增大等問(wèn)題，對(duì)解決當(dāng)前的新矛盾、新問(wèn)題的指導(dǎo)作用減弱。因此，修訂后考核辦法雖然保留了污水處理率指標(biāo)，但權(quán)重明顯弱化，一方面，有利于保持國(guó)家相關(guān)政策的延續(xù)性，便于為各方接受；另一方面，在當(dāng)前沒(méi)有更好指標(biāo)替代的前提下，仍具有一定的作用，特別是對(duì)于污水處理發(fā)展水平還相對(duì)落后的西部地區(qū)、中小城鎮(zhèn)。

3.2突出污染物收集效能

這一指標(biāo)是針對(duì)污水處理廠進(jìn)水污染物濃度下降而設(shè)計(jì)的，雖然指標(biāo)考察的是污水處理廠進(jìn)水的主要污染物濃度，但實(shí)質(zhì)是為了反映一個(gè)區(qū)域的污水收集效能，間接反映出污水收集管網(wǎng)的質(zhì)量和服務(wù)水平。同時(shí)，為了避免高濃度工業(yè)廢水進(jìn)水城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)造成的負(fù)面影響，該指標(biāo)涵蓋了COD、BOD、氨氮、總氮、總磷5項(xiàng)指標(biāo)，并賦予不同權(quán)重，盡可能減少由于工業(yè)廢水排放引起的“虛高”。這就倒逼著各地，不能以放松對(duì)工業(yè)廢水的監(jiān)管降低預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)、盲目追求污水處理廠的“提標(biāo)”等方式提高得分，而是必須將目光放在提升管網(wǎng)質(zhì)量、提高污水處理廠進(jìn)水污染物濃度等工作上來(lái)。

3.3進(jìn)一步強(qiáng)化污水處理廠處理效率

將以往對(duì)污水處理廠負(fù)荷率的考核，調(diào)整為對(duì)污水處理廠污染物去除效率的考核。當(dāng)前，城鎮(zhèn)污水處理廠總體上已經(jīng)消除“曬太陽(yáng)”現(xiàn)象，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象，給污水處理廠正常運(yùn)行維護(hù)都造成了不利影響。因此，設(shè)置負(fù)荷率的要求已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際，也不能適應(yīng)未來(lái)初期雨水污染治理的要求?？己宿k法設(shè)置污染物去除效率指標(biāo)代替負(fù)荷率考核，有利于鼓勵(lì)污水處理廠提升服務(wù)質(zhì)量。具體對(duì)COD、氨氮、總氮、總磷的工藝去除率進(jìn)行了考核，其中，COD去除效率須達(dá)到90%以上、氨氮去除率須達(dá)到95%以上、總氮去除率須達(dá)到60%以上、總磷去除率須達(dá)到80%以上，方能得到高分，這就產(chǎn)生了兩方面的引導(dǎo)作用：一方面，鼓勵(lì)各地通過(guò)完善管網(wǎng)提升進(jìn)水濃度；另一方面，鼓勵(lì)各地進(jìn)一步提高處理水平、降低處理后尾水污染物濃度。

3.4加大污泥處置的考核

根據(jù)不同的處置方式設(shè)置了權(quán)重，其中對(duì)采用資源化利用的量（包括土地利用、建材利用）給予了*高權(quán)重，對(duì)焚燒采用0.9、衛(wèi)生填埋采用0.7、應(yīng)急處置采用0.3的權(quán)重，體現(xiàn)了國(guó)家的政策導(dǎo)向性，即污泥處置應(yīng)朝著無(wú)害化、資源化、綠色低碳的技術(shù)路線發(fā)展，作為無(wú)害化的處置方式可采用焚燒和衛(wèi)生填埋。這和近年來(lái)我國(guó)污泥處置的技術(shù)政策、總體思路是一脈相承的，通過(guò)這些政策導(dǎo)向?qū)⑦M(jìn)一步帶動(dòng)污泥處置與資源化利用。

通過(guò)對(duì)新頒布實(shí)施考核辦法的分析可以窺見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)的發(fā)展將朝著“廠網(wǎng)同考、提質(zhì)增效、泥水并重”迅速轉(zhuǎn)變，推動(dòng)污水管網(wǎng)逐步實(shí)現(xiàn)“全收集”、已建成的污水處理廠盡可能發(fā)揮污染物削減效能實(shí)現(xiàn)“全處理”、污泥盡快實(shí)現(xiàn)“全無(wú)害”并推進(jìn)資源化利用。在上述目標(biāo)基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)污水處理將從“治污為主”向“環(huán)境改善、資源循環(huán)”轉(zhuǎn)變，對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、保障城市安全和改善人居環(huán)境方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，也將進(jìn)一步帶動(dòng)管網(wǎng)、污水污泥處理設(shè)施和相關(guān)設(shè)備，新材料、新工藝的發(fā)展。

21世紀(jì)以來(lái)，特別是“十一五”、“十二五”兩個(gè)規(guī)劃實(shí)施期間，我國(guó)的城鎮(zhèn)污水處理實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，截至目前，全國(guó)所有設(shè)市城市和92%以上的縣城均建成了污水處理廠，總處理能力已經(jīng)突破1.7億m3/d，年處理污水總量超過(guò)540億m3，我國(guó)已成為世界上污水處理規(guī)模*大的國(guó)家，與美國(guó)的污水處理能力相當(dāng)。城鎮(zhèn)污水處理是政府公共服務(wù)的重要組成部分，具有很強(qiáng)的公益性；污水處理又是個(gè)技術(shù)性比較強(qiáng)的行業(yè)，行業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)技術(shù)的進(jìn)步，也離不開(kāi)相關(guān)政策的正確引導(dǎo)。

2006年，原建設(shè)部針對(duì)當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)污水處理廠“重廠輕網(wǎng)”、污水處理廠建成后曬太陽(yáng)等問(wèn)題，提出“城鎮(zhèn)污水處理廠投入運(yùn)行后的實(shí)際處理負(fù)荷，在一年內(nèi)不低于設(shè)計(jì)能力的60％，三年內(nèi)不低于設(shè)計(jì)能力的75％”的政策要求，為扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)發(fā)揮了巨大作用，其影響至今仍然深入；2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定《城鎮(zhèn)污水處理考核暫行辦法》，從設(shè)施覆蓋率、污水處理率、污水處理負(fù)荷率、主要污染物削減效率等技術(shù)方面設(shè)定了考核指標(biāo)，有力推動(dòng)了城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施由城市到縣城快速普及，為污水處理能力的飛速提升、減少污水處理廠“曬太陽(yáng)”現(xiàn)象、提高污水處理設(shè)施效能發(fā)揮了巨大作用。由此可見(jiàn)，通過(guò)政府監(jiān)督考核的引導(dǎo)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)污水處理的行業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步，促進(jìn)污水處理技術(shù)路線的優(yōu)化，為城市發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)支撐。表1中列出了我國(guó)不同時(shí)期出臺(tái)的部分指導(dǎo)性文件，及其對(duì)行業(yè)發(fā)展和技術(shù)路徑的促進(jìn)作用。

當(dāng)前，隨著城市、縣城污水處理設(shè)施的基本普及，全國(guó)約50%的人口享受著污水處理公共服務(wù)。然而，伴隨污水處理的飛速發(fā)展，一些新問(wèn)題也逐步暴露出來(lái)，主要有：

2.1單位污水處理量的污染物削減效能有所降低

自2007年到2016年，十年間城鎮(zhèn)污水處理的規(guī)模由0.77億m3/d增長(zhǎng)到1.77億m3/d，增長(zhǎng)了130%，污水處理量由178億m3/年增長(zhǎng)到542億m3/年，增長(zhǎng)了204%，全年主要污染物減排量（以化學(xué)需氧量COD計(jì)）由523萬(wàn)t增長(zhǎng)到1 300萬(wàn)t，增長(zhǎng)了148%，COD的減排量增幅滯后于污水處理量的增幅，說(shuō)明單位污水處理規(guī)模的處理效能在下降（如圖1）；從十年間的污水處理廠進(jìn)水COD濃度變化更能看出這一趨勢(shì)（如圖2），從2007年的351 mg/L下降到目前的266 mg/L，降幅達(dá)24%。

污水處理廠進(jìn)水COD濃度降低主要有幾個(gè)原因，一是污水處理廠的快速發(fā)展，管網(wǎng)系統(tǒng)仍普遍沿用原有的合流制管網(wǎng)甚至雨水管網(wǎng)，這些管網(wǎng)許多建設(shè)于上個(gè)世紀(jì)，甚至還有二三十年前建設(shè)的暗渠、排水溝等，年久失修現(xiàn)象不同程度存在，管網(wǎng)破損、錯(cuò)接、混接現(xiàn)象突出，雨水、地下水滲入，甚至還存在河水倒灌現(xiàn)象，導(dǎo)致污水收集的范圍越大、污水處理廠收集到的污水越“稀”；二是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)廢水進(jìn)入城鎮(zhèn)污水處理廠的比例減少，體現(xiàn)在BOD/COD的比值從2007~2011年略有增高（見(jiàn)圖3），之后基本穩(wěn)定在0.42左右，說(shuō)明污水的可生化性趨好向穩(wěn)，接近生活污水的可生化性。

2.2污泥處置的矛盾日益突出

每年處理的540多億m3水，可產(chǎn)生含水率80%的污泥近3 000萬(wàn)t，目前無(wú)害化、資源化處置的比例很低，許多地方仍主要依賴填埋處置，這又造成垃圾填埋場(chǎng)不堪重負(fù)的問(wèn)題；臨時(shí)處置的污泥仍存在二次污染隱患。需要強(qiáng)調(diào)的是，污泥是伴隨著污水處理的快速發(fā)展而伴生的問(wèn)題，不應(yīng)視為“洪水猛獸”，而應(yīng)該打通減量化、無(wú)害化、資源化的全鏈條路徑，讓污泥真正能變廢為寶，這需要通過(guò)中央的政策引導(dǎo)，引起城市人民政府高度重視，帶動(dòng)污泥處置的發(fā)展。

2017年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部修訂頒布《城鎮(zhèn)污水處理工作考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱考核辦法），大幅調(diào)整了原考核辦法的內(nèi)容，體現(xiàn)了很強(qiáng)的針對(duì)性，在百分制中，污水處理效能、主要污染物削減效率、污泥處置3項(xiàng)技術(shù)內(nèi)容占75分，監(jiān)督管理和進(jìn)步鼓勵(lì)2項(xiàng)管理分?jǐn)?shù)占25分。仔細(xì)分析技術(shù)部分的考核要求可以發(fā)現(xiàn)，修訂后的考核辦法對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)發(fā)展的路徑、趨勢(shì)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)作用。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

3.1淡化污水處理率的影響

污水處理效能分為污水處理率和污染物削減效能兩個(gè)部分，其中，污水處理率是指污水處理量和污水排放量的比值，其中，污水排放量是依據(jù)城鎮(zhèn)供水總量折算而來(lái)。隨著污水處理進(jìn)入了新的階段，污水處理率已經(jīng)面臨著計(jì)算方法失真、統(tǒng)計(jì)方法誤差增大等問(wèn)題，對(duì)解決當(dāng)前的新矛盾、新問(wèn)題的指導(dǎo)作用減弱。因此，修訂后考核辦法雖然保留了污水處理率指標(biāo)，但權(quán)重明顯弱化，一方面，有利于保持國(guó)家相關(guān)政策的延續(xù)性，便于為各方接受；另一方面，在當(dāng)前沒(méi)有更好指標(biāo)替代的前提下，仍具有一定的作用，特別是對(duì)于污水處理發(fā)展水平還相對(duì)落后的西部地區(qū)、中小城鎮(zhèn)。

3.2突出污染物收集效能

這一指標(biāo)是針對(duì)污水處理廠進(jìn)水污染物濃度下降而設(shè)計(jì)的，雖然指標(biāo)考察的是污水處理廠進(jìn)水的主要污染物濃度，但實(shí)質(zhì)是為了反映一個(gè)區(qū)域的污水收集效能，間接反映出污水收集管網(wǎng)的質(zhì)量和服務(wù)水平。同時(shí)，為了避免高濃度工業(yè)廢水進(jìn)水城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)造成的負(fù)面影響，該指標(biāo)涵蓋了COD、BOD、氨氮、總氮、總磷5項(xiàng)指標(biāo)，并賦予不同權(quán)重，盡可能減少由于工業(yè)廢水排放引起的“虛高”。這就倒逼著各地，不能以放松對(duì)工業(yè)廢水的監(jiān)管降低預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)、盲目追求污水處理廠的“提標(biāo)”等方式提高得分，而是必須將目光放在提升管網(wǎng)質(zhì)量、提高污水處理廠進(jìn)水污染物濃度等工作上來(lái)。

3.3進(jìn)一步強(qiáng)化污水處理廠處理效率

將以往對(duì)污水處理廠負(fù)荷率的考核，調(diào)整為對(duì)污水處理廠污染物去除效率的考核。當(dāng)前，城鎮(zhèn)污水處理廠總體上已經(jīng)消除“曬太陽(yáng)”現(xiàn)象，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象，給污水處理廠正常運(yùn)行維護(hù)都造成了不利影響。因此，設(shè)置負(fù)荷率的要求已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際，也不能適應(yīng)未來(lái)初期雨水污染治理的要求?？己宿k法設(shè)置污染物去除效率指標(biāo)代替負(fù)荷率考核，有利于鼓勵(lì)污水處理廠提升服務(wù)質(zhì)量。具體對(duì)COD、氨氮、總氮、總磷的工藝去除率進(jìn)行了考核，其中，COD去除效率須達(dá)到90%以上、氨氮去除率須達(dá)到95%以上、總氮去除率須達(dá)到60%以上、總磷去除率須達(dá)到80%以上，方能得到高分，這就產(chǎn)生了兩方面的引導(dǎo)作用：一方面，鼓勵(lì)各地通過(guò)完善管網(wǎng)提升進(jìn)水濃度；另一方面，鼓勵(lì)各地進(jìn)一步提高處理水平、降低處理后尾水污染物濃度。

3.4加大污泥處置的考核

根據(jù)不同的處置方式設(shè)置了權(quán)重，其中對(duì)采用資源化利用的量（包括土地利用、建材利用）給予了*高權(quán)重，對(duì)焚燒采用0.9、衛(wèi)生填埋采用0.7、應(yīng)急處置采用0.3的權(quán)重，體現(xiàn)了國(guó)家的政策導(dǎo)向性，即污泥處置應(yīng)朝著無(wú)害化、資源化、綠色低碳的技術(shù)路線發(fā)展，作為無(wú)害化的處置方式可采用焚燒和衛(wèi)生填埋。這和近年來(lái)我國(guó)污泥處置的技術(shù)政策、總體思路是一脈相承的，通過(guò)這些政策導(dǎo)向?qū)⑦M(jìn)一步帶動(dòng)污泥處置與資源化利用。

通過(guò)對(duì)新頒布實(shí)施考核辦法的分析可以窺見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)的發(fā)展將朝著“廠網(wǎng)同考、提質(zhì)增效、泥水并重”迅速轉(zhuǎn)變，推動(dòng)污水管網(wǎng)逐步實(shí)現(xiàn)“全收集”、已建成的污水處理廠盡可能發(fā)揮污染物削減效能實(shí)現(xiàn)“全處理”、污泥盡快實(shí)現(xiàn)“全無(wú)害”并推進(jìn)資源化利用。在上述目標(biāo)基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)污水處理將從“治污為主”向“環(huán)境改善、資源循環(huán)”轉(zhuǎn)變，對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、保障城市安全和改善人居環(huán)境方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，也將進(jìn)一步帶動(dòng)管網(wǎng)、污水污泥處理設(shè)施和相關(guān)設(shè)備，新材料、新工藝的發(fā)展。